環渤海圍海造地潮幾時休
  由於生態問題的爆發具有滯後性,圍海造地的生態惡果目前僅是初步顯現,再過一定時間並伴隨填海規模不斷擴大,填海生態問題勢必集中爆發
  文/《瞭望》新聞周刊記者
  方問禹關桂峰婁辰
  “1984~2010年間,環渤海人工填海造地面積1403.8平方公里。受此影響,26年間渤海海域面積縮減了1.87%。”日前,在接受《瞭望》新聞周刊採訪時,談及環渤海地區愈演愈烈的圍海造地潮,教育部長江學者特聘教授、山東大學山東發展研究院常務副院長黃少安顯得有些無奈。
  近期,本刊記者在環渤海地區調研瞭解到,在數十年經濟發展浪潮中,圍海造地成為了臨海省份拓展空間的共同選擇。尤其是近年來,受多重因素影響,多地圍海造地熱情更是高漲。
  然而,由此帶來的後果是,不少地方大陸海岸線已發生變形或縮減,引起海洋環境惡化、生物多樣性降低、海岸侵蝕等生態“惡果”。
  “當前,環渤海地區圍海造地勢頭不減,最新一輪規劃填海面積占渤海海域面積的比例超過2.3%。”黃少安表示。
  對此,中國人與生物圈國家委員會委員周海翔等專家表示,由於生態問題的爆發具有滯後性,圍海造地的生態惡果目前僅是初步顯現,再過一定時間並伴隨填海規模不斷擴大,填海生態問題有可能集中爆發。因此,大規模、無序化、粗放式的圍海造地形勢亟需扭轉。
  無序圍海造地引發生態惡果
  目前在環渤海地區,最大的圍海造地工地便是唐山曹妃甸和天津濱海新區。公開數據顯示,天津濱海新區的圍海造地工程主要集中在三大區塊,規劃造地320多平方公里:天津港東疆港區計劃填海60平方公里,目前已成陸30平方公里,正在打造成北方國際航運中心的核心功能區;南港工業區規劃面積200平方公里,其中填海造地147.5平方公里;臨港經濟區規劃面積160平方公里,其中填海造地120平方公里。
  《瞭望》新聞周刊記者在天津濱海新區臨港經濟區看到,經過十年圍海造地,該區告別了昔日一片荒蕪的灘塗,在一個個大項目落地串聯後,已經形成了港口工業一體化的現代臨海經濟城市。
  採訪中,本刊記者瞭解到,當前環渤海填海造地呈現4個明顯的共同特點:一是新增土地仍主要用於港口物流和相關工業項目的佈局;二是目前的填海造地主要以順岸平推為主;三是填海造地大多伴隨著開發區的設立及其大力推動;四是各地已經完成的填海造地仍然只是其預定規劃的一小部分,未來仍有較大的填海造地預期。
  不少環境專家告誡,環渤海地區大規模、無秩序、粗放式的人工填海,永久性擠占海洋生態空間,不可恢復地改變海洋、海陸的物質和能量交換,將要或已經引發了多重生態惡果。
  一是加劇海洋環境污染。“填海造地使近岸海域水環境容量下降,破壞海域潮流系統,降低沿海灘塗對污染的隔離處理功能,削弱了海水自凈能力,導致水質惡化加劇,造成近岸水域污染。”黃少安說,1996年至2007年,渤海沿海灘塗減少了718平方公里,年均減少1%以上,相當於整個渤海沿海地區減少2%~10%的污染削減能力。
  二是降低海洋生物多樣性。本刊記者採訪瞭解到,天然海岸線是在各種動力因素作用下經過長期演變形成的,各種生物鏈之間處於一個相對動態平衡的狀態,而填海造地是在短時間改變灘塗濕地環境中的多種環境因子,改變自然海岸格局,對生態系統產生強烈擾動,侵占了生物棲息環境,打破了近海生物鏈,導致物種減少、漁業資源衰退。
  世界自然基金會物種項目主任範志勇說,如果渤海灣地區泥質灘塗消失,鳥類遷徙的路線也會消失,某些物種就會滅絕。“過去幾年監測和研究結論表明,鴴鷸類近五年滅絕了70%。”
  三是港灣淤積速度加快。近海造地破壞原有的泥沙沖淤動態平衡,使得海水潮差變小,潮汐的沖刷能力降低,一些港灣航道水流明顯減慢,部分入海通道被阻塞,加快了港口的深水長航道淤積速度。
  黃少安說,河北黃驊港初期建設採用順岸平推方式,因為違背海洋水動力和泥沙運動規律,建成後風暴潮帶來大量泥沙淤積,每年清理航道的費用幾乎與所獲利潤相抵。
  四是導致自然災害頻發。專家認為,海岸線改變、島嶼消失等問題的發生,提高了赤潮、洪災和海嘯發生的概率,近年渤海海冰災害嚴重也與填海興港有關:以往波浪可以把大塊的海冰打碎,並推到岸邊,但各地建設大噸位碼頭之後,為避免回淤,必須建立半封閉的港池,使波浪無法破壞海面結冰過程,造成海冰擴展長度的增長。
  多位專家表示,填海造地作為一種徹底改變海域屬性的活動,必定會對海域生態及附近區域帶來深遠的影響,而渤海是我國唯一的半封閉型內海,海水交換能力差,海洋生態系統脆弱,受沿海經濟社會發展的影響最為顯著,持續多年的填海造地行為將帶來諸多生態問題。
  多重因素助長圍海造地衝動
  多地圍海造地勢頭迅猛,根源在於發展衝動。一方面,沿海地區建設用地緊張,而圍海造地發展重化工業、房地產、海參養殖等,能拉動地方經濟。另一方面,圍海造地直接成本相對不高,海域使用金征收標準與土地價格相比差距較大,隨著沿海地區土地價格的攀升,圍海造地的經濟效益不斷提高。
  “遼東半島皮口鎮的區域面積達到93平方公里,但全部是用於圍壩養海參的,壩將近12米高,潮間帶基本上也就喪失了。我們質疑這麼大規模圍填海工程的環境影響評價是如何通過有關部門審批的。”“讓候鳥飛”公益基金項目官員田陽陽說。
  據田陽陽介紹,截止到2014年9月3日,“讓候鳥飛”公益基金項目向國家海洋局申請官方網站公示2012年到2014年間圍海造地40公頃以上項目的環境影響評價,申請了385份、涉及200多個項目,但得到書面回覆的只有94份。其中市級海洋部門的回覆是,需要向省廳級申請海洋環境影響評價,但他們向省廳局申請,也只有山東省海洋漁業局回覆了要補充說明的問題。
  除了經濟發展帶來圍海造地的高漲熱情,在監管層面,圍海造地也面臨“九龍治水”的困境。基層反映,關於濕地保護,國土、森林、草原等部門都在管也都在不管;關於海洋灘塗,海洋部門說只能管底下部分,岸上部分不管,包括海監大隊舉報的時候也是“知道違法但沒辦法”。
  北京中咨律師事務所一知名律師認為,“九龍治水”反映了政出多門的問題,更形象的說法是“海洋部門不上岸、環保部門不下水”。部門協調不暢,發生職能交叉的時候就容易形成糾結局面:有好處、有利益的大家都搶,只幹活不出政績的大家都躲。
  也有專家表示,監管“九龍治水”表明管理體制扭曲、亟需扭轉,但另一方面,由於相關法律不夠剛強,有法不依、執法不嚴的情況普遍,監管部門依據有關法律規定雖各有其責,但執行落實不到位,變相默許甚至鼓勵了無序的圍海造地,這方面更值得重視。
  此外,記者調研瞭解到,由於天津、山東、遼寧等環渤海省市間缺乏統一協調,大量填海項目存在少批多填、未批先填等問題。根據我國海域使用管理法規定,填海50公頃以上項目應由國務院審批,但一些地方政府採取化整為零的辦法規避國務院的審批,一定程度上加劇了填海熱潮。
  功能區劃和生態紅線也成了海岸線大開發的“保護傘”。田陽陽、周海翔說,2012年10月,國家下發了關於生態紅線制度的若干規定,要求各省市開始制定生態紅線,但各地在具體實施中,生態紅線的禁止開發區、限制開發區,基本劃在遠離潮間帶的遠海海域,不包括潮間帶的泥質灘塗,大量圍填海工程就從近海潮間帶開始,逐步向海洋深處擴張。
  多措並舉遏制填海熱潮
  受訪者表示,圍海造地作為一種徹底改變海域屬性的活動,必定會對海域生態及附近區域帶來深遠的影響。為遏制填海熱潮,保護海洋生態環境,他們提出了以下建議:
  首先,儘快啟動渤海環境保護立法工作,可借鑒《太湖流域管理條例》的經驗出台《渤海保護利用條例》。儘管我國已出臺海域使用管理法,但由於渤海自然環境的特殊性,有必要實施單列管理。這部法律應對渤海資源利用、環境保護、生物多樣性培育、產業發展、監測平臺、體制機制保障等進行規範,約束環渤海地方政府、企業以及個人的不當行為。
  其次,將填海所獲土地納入土地統一管理框架,遏制各地過度填海衝動。專家認為,國土資源部、國家海洋局2011年印發的《關於加強圍填海造地管理有關問題的通知》規定“建設使用農用地和未利用地計劃指標,與建設使用填海造地計劃指標,不交叉使用,分別進行統計和考核”,這給各地通過填海造地緩解建設用地指標約束提供了空間,變相推動了各地快速、大規模、超指標填海造地。
  再者,適時修改海洋功能區劃。在海洋開發規劃和執行中,應重視生物多樣性,宜將對鳥類棲息地的生態影響列為海洋開發規劃的考量因素。此外,尚未開發的自然海岸的潮間帶宜明確不再開發,已經開發的潮間帶應該限制開發,不再向低潮區填埋。
  最後,實施海岸帶綜合治理工程。記者採訪瞭解到,荷蘭、日本、韓國等國大規模填海造地造成生態危機後,近20年來已經大幅壓減填海項目,並採取相應補救措施。建議環渤海省市儘快聯合組織實施系統性的海岸帶綜合整治工程,清理整治非法占地、填海、採挖海砂、養殖等行為,維護沿海開發建設和海洋經濟發展秩序。□
 
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